文/清華大學(xué)金融科技研究院金融安全研究中心周道許 陳旭 楊明豪

（點擊閱讀前篇：《加快城投公司轉(zhuǎn)型 化解地方債務(wù)風(fēng)險 維護地方金融安全（一）》）

三、城投公司在化解地方債務(wù)，維護金融安全的作用舉足輕重

如前文所述，地方政府融資平臺的債務(wù)問題牽一發(fā)而動全身，不僅僅影響到平臺公司和地方政府的財政安全，也進一步會影響到國家金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和百姓的生活穩(wěn)定與改善。黨的十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)。防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險是防范化解金融風(fēng)險的重中之重，而地方債務(wù)風(fēng)險的防控則是防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險的關(guān)鍵。作為地方債務(wù)風(fēng)險中的薄弱環(huán)節(jié)，融資平臺通過轉(zhuǎn)型實現(xiàn)風(fēng)險防范和健康發(fā)展成為今后一段時間中國社會必須要解決的重要任務(wù)之一。

地方政府的債務(wù)問題需要整個國家自上而下進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進改革，2022年4月6日人民銀行就《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草稿征求意見稿）》公開征求意見，對金融穩(wěn)定進行頂層設(shè)計和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別強調(diào)要壓實地方政府的屬地和維穩(wěn)責(zé)任，壓實金融監(jiān)管部門的監(jiān)管責(zé)任。在學(xué)術(shù)討論方面，有的學(xué)者提出以財政赤字貨幣化的方式解決地方政府的總體債務(wù)。涉及國家財稅和金融方面的頂層設(shè)計不是本文研究的重點，本文認為在今后相當(dāng)長一段時間，地方城投公司仍將成為地方政府債務(wù)化解的主要力量，城投公司需在發(fā)展謀轉(zhuǎn)型，繼續(xù)在地方政府債務(wù)化解、保證地方民生等方面發(fā)揮積極作用。

（一）地方城投公司的優(yōu)劣勢分析

1.優(yōu)勢分析

體制優(yōu)勢：城投公司為地方國有企業(yè)，黨委的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在企業(yè)中發(fā)揮重要作用。在現(xiàn)有的宏觀形勢下，城投公司仍然肩負著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、改善民生和化解債務(wù)的重要任務(wù)，在相當(dāng)長的一段時間仍有存在的必要性與合理性。

資源優(yōu)勢：城投公司與地方政府深度綁定，可以低成本甚至無成本獲取地方政府的各種優(yōu)勢資源的支持（包括金融資源）；

規(guī)模優(yōu)勢：每家城投公司的規(guī)模都至少在百億元以上，公司規(guī)模大，意味著公司承擔(dān)的任務(wù)多，對接的資源多，業(yè)務(wù)的發(fā)展機會多；

市場優(yōu)勢：城投公司由于均為地方國有企業(yè)，主要領(lǐng)導(dǎo)大都來自地方政府，對地方市場需求的了解具有不可比擬的優(yōu)勢。

2.劣勢分析

債務(wù)壓力巨大：由于多年的過度舉債，地方城投公司債務(wù)負擔(dān)巨大，大部分城投公司的債務(wù)率均超過40%（甚至更高），有價值資產(chǎn)大多用來抵押和質(zhì)押融資。融資環(huán)境進一步惡化，與地方政府信用切割，金融機構(gòu)投資標(biāo)準(zhǔn)提高等因素進一步加大了城投公司的債務(wù)負擔(dān)。

與地方政府權(quán)責(zé)不清：長期以來城投公司在內(nèi)部管理上同政府部門難以實現(xiàn)有效的分割，現(xiàn)代企業(yè)制度遲遲不能建立導(dǎo)致的公司運營不獨立，人員任免行政化和績效考核激勵不足，主要表現(xiàn)在如下三方面：一是在公司管理上，大多數(shù)城投公司只具備了形式上的獨立法人結(jié)構(gòu)，但未建立完整的法人治理結(jié)構(gòu)，主要經(jīng)營管理層多為地方政府部門領(lǐng)導(dǎo)兼任，雖然逐步建立專門的經(jīng)營管理層，但仍由地方政府指派，經(jīng)營上并未獲得有效授權(quán)；二是，在公司經(jīng)營上，由于管理上的不獨立，公司的經(jīng)營大都為分擔(dān)政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能及融資職能，公司盈利水平低；三是，在人員任命上，城投公司的主要負責(zé)人和財務(wù)人員主要由地方政府指派，人員變動采取任期制且變動相對頻繁。這一方面使得融資平臺的決策層在雙重兼任甚至多重職務(wù)的情形下，負責(zé)人受干部管理制度約束，受實現(xiàn)融資平臺功能影響，以完成政府交辦任務(wù)為目標(biāo)，并不考慮公司自身發(fā)展和經(jīng)濟效益?？冃Э己撕酮剳椭贫热笔?，對員工激勵不足，且新業(yè)務(wù)拓展壓力較小，平臺內(nèi)也缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和晉升通道。同時，行政化的人員來源也使得轉(zhuǎn)型中建立市場化的人力資源體系建立受到一定的阻礙，如何處理轉(zhuǎn)型階段已有人員歸屬是可能是城投轉(zhuǎn)型最難以解決的問題。

戰(zhàn)略方向不清晰：雖然城投公司已經(jīng)失去了地方政府的融資平臺功能，但公司經(jīng)營內(nèi)容和發(fā)展方向上的抉擇取舍，其市場定位必須重新調(diào)整和明確。然而，轉(zhuǎn)型前形成的資產(chǎn)管理制度同市場化管理的要求并不適應(yīng)，對資產(chǎn)盈利能力和資金來源與使用并不敏感，風(fēng)險預(yù)警管理機制普遍缺失，不熟悉新增業(yè)務(wù)和新開拓市場，這些都導(dǎo)致城投公司尚未形成清晰的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型方向。

（二）城投公司在化解地方債務(wù)，維護地方金融安全的地位和作用

雖然形勢已經(jīng)非常明確，地方城投公司的政府色彩將逐漸消退，越來越等同于本級國有企業(yè)。但由于城投公司債務(wù)短期仍具化解壓力，地方城投市場化改革仍需要較長的過渡期，在“財政緊平衡”的狀態(tài)下，地方城投仍是調(diào)節(jié)地方投資不可或缺的重要一環(huán)。特別在疫情時期，很多城投公司都承擔(dān)了疫情防控的任務(wù)，承接了與疫情防控相關(guān)的債務(wù)。

正所謂，重任思城投、化債需城投、發(fā)展靠城投。筆者認為地方城投公司在相當(dāng)長一段時期內(nèi)，在市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展的大背景下，仍將在化解地方債務(wù)，維護地方金融安全穩(wěn)定、發(fā)展地方經(jīng)濟等方面發(fā)揮重要作用。

四、地方城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展思路建議

討論城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，本質(zhì)上是在討論一個依據(jù)《公司法》注冊的公司在一定的約束條件下如何盈利的問題，每個企業(yè)情況千差萬別，沒有固定的模式可以照搬照抄。因此，本文僅提出城投公司債務(wù)化解和轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本思路。各城投公司需根據(jù)自身實際情況，具體進行分析。

結(jié)合對地方城投公司的優(yōu)劣勢分析，筆者提出城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本思路為：一個榜樣、三個堅持、五項舉措。即：

一個榜樣：以央企改革為榜樣；

三個堅持：堅持依法合規(guī)、市場化經(jīng)營和政企分開的原則；

五項舉措：一是著力在發(fā)展中化解債務(wù)；二是主體整合平穩(wěn)淘汰弱體機構(gòu)；三是依資源稟賦構(gòu)建企業(yè)戰(zhàn)略；四是引入社會資本完善法人治理結(jié)構(gòu)、五是關(guān)鍵崗位市場化選人用人等五個方面舉措入手，深化改革，完成市場化轉(zhuǎn)型。

（一）一個榜樣——以央企改革為榜樣

我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟體制，國有企業(yè)是中國特色社會主義的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，特別是在關(guān)系到國計民生的城建、交通、水務(wù)等領(lǐng)域都離不開國有企業(yè)的擔(dān)當(dāng)和市場化經(jīng)營。同時，按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限劃分，國有企業(yè)又可分為中央企業(yè)和地方國企。國務(wù)院國資委成立于2003年，成立之初共有196家央企，經(jīng)過近20年的發(fā)展與合并重組，央企數(shù)量調(diào)整為97家，2021年中央企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入36.3萬億元，同比增長19.5%，兩年平均增長8.2%；實現(xiàn)利潤總額2.4萬億元，凈利潤1.8萬億元，央企在關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的主要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域占據(jù)支配地位，是國民經(jīng)濟的重要支柱。

央企的發(fā)展也經(jīng)歷了從經(jīng)營慘淡到政企分開，不斷突破創(chuàng)新，逐步建立市場化體制機制，優(yōu)勝劣汰兼并重組的改革之路。期間，國務(wù)院國資委在發(fā)揮頂層設(shè)計，主導(dǎo)改革方面發(fā)揮了重要的作用。

從2013年開始，國資委推進央企混合所有制改革，關(guān)注三大問題：一是激發(fā)民營企業(yè)參加混改動力；二是選擇合適的戰(zhàn)略投資者和合作伙伴；三是混改要加強各類投資者在文化、管理與技術(shù)上的深度融合。

2015年，在混改的基礎(chǔ)上，國資委推出1 N頂層設(shè)計制度體系。其中，“1”為《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（22號文）?！癗”包括了總體要求、分類推進國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度、完善國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、強化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強和改進黨對國有企業(yè)的指導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等八方面幾十條政策措施，具體指導(dǎo)央企改革。

2016年，在1 N政策體系的框架下，國資委決定開展“十項改革試點”，包括落實董事會職權(quán)試點、市場化選聘經(jīng)營者管理試點；推行職業(yè)經(jīng)理人制度試點；企業(yè)薪酬分配差異化改革試點；國有資本投資、運營公司試點、中央企業(yè)兼并重組試點、部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點、混合所有制企業(yè)員工持股試點；國有企業(yè)信息公開工作試點；剝離企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題試點。

2018年，國資委選擇百家中央企業(yè)資企業(yè)和百家地方國有骨干企業(yè)在2018年至2020年間實施“國企改革雙百行動”，被納入名單的企業(yè)將明確具體改革目標(biāo)、改革措施、責(zé)任分工等內(nèi)容，制定工作計劃和目標(biāo)，并履行相應(yīng)申報、審批程序。

應(yīng)該說央企的改革試點一直在路上，一直由由國務(wù)院國資委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，自上而下以點帶面，進而全面鋪開，系統(tǒng)規(guī)劃、分步實施，形成了我國中央企業(yè)改革的范本性文件，積累了大量的實踐案例和經(jīng)驗。

而地方城投企業(yè)，數(shù)量眾多，面臨很多具體的問題和困難，沒有統(tǒng)一的改革范本可以照搬照抄。但城投公司在組織形態(tài)、體制機制、政企關(guān)系等方面與央企最為類似。央企已經(jīng)走過的改革之路，值得所有基層地方政府的國資委（財政局）系統(tǒng)學(xué)習(xí)，再結(jié)合本級政府和城投公司的實際情況，出臺本級城投公司改革的綱領(lǐng)性文件，試點突破，在本區(qū)域樹立改革典型，最終帶動地方城投公司轉(zhuǎn)變成為自主經(jīng)營、自負盈虧、有擔(dān)當(dāng)、有責(zé)任的地方國有企業(yè)。

（二）三個堅持——依法合規(guī)、市場化經(jīng)營和政企分開

1.依法合規(guī)是基礎(chǔ)

依法合規(guī)是各項事業(yè)長久發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。城投公司應(yīng)熟悉掌握各類政策法規(guī)，對于政策明確禁止的設(shè)立行為禁區(qū)，嚴(yán)格落實決策責(zé)任。對于政策鼓勵的，需積極嘗試，大膽推進。由于城投公司的改革問題復(fù)雜、沒有成熟的模式可以借鑒，對于政策尚不明確，也未明令禁止的事項，建議地方政府設(shè)立較高的容忍度，堅持集體決策和杜絕個人尋租行為的前提下，保護創(chuàng)新，試點突破。特別是在債務(wù)化解環(huán)節(jié)，地方政府和城投公司要敢于決策，承擔(dān)責(zé)任，確保不能發(fā)生地區(qū)系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

2.市場化經(jīng)營是手段

企業(yè)必須堅持市場化經(jīng)營，否則就不能稱之為企業(yè)。但由于城投公司的特殊定位，特別是承擔(dān)了大量區(qū)域發(fā)展和民生保障的任務(wù)。城投公司的市場化經(jīng)營又具有一定的特殊性。建議每個城投公司在公司內(nèi)部要設(shè)立投資決策機制，對于項目的投資，堅持進行必要的投資回收測算，允許投資回收期長，在有地方政府財政臨時性支持的前提下允許一定的資金錯配，但堅決杜絕沒有收益的項目，公益類項目可以以代建的方式參與。投資決策依照公司章程，履行必要的程序，文件留檔、決策留痕，項目投資虧損相關(guān)的決策者承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3.政企分開是前提

城投公司當(dāng)前的困境，很大程度上源自于政企不分。從2015年開始，城投公司信用與政府信用已經(jīng)嚴(yán)格切開，地方政府不再為城投公司的債務(wù)承擔(dān)兜底責(zé)任，也就不再應(yīng)該對城投公司投資等重大事權(quán)進行主導(dǎo)決策，即權(quán)利與責(zé)任需匹配。但不可否認，地方政府又是城投公司的出資人，依照《公司法》履行股東的權(quán)利和義務(wù)。因此，地方政府要從城投公司事無巨細的管理者，變成積極的股東，在法律法規(guī)允許的框架下，作為股東理所應(yīng)當(dāng)?shù)膸椭髽I(yè)協(xié)調(diào)各種可能的資源，甚至依法合規(guī)提供短期拆解資金支持，提供工程代建等業(yè)務(wù)機會，幫助企業(yè)化解債務(wù)，助力企業(yè)做大做強。政企分開堅持的核心原則即政府和企業(yè)所有決策需在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下，且所有業(yè)務(wù)往來有依據(jù)、有合同、市場化結(jié)算。

（三）五項舉措

1.著力在發(fā)展中化解債務(wù)

化解存量債務(wù)是城投公司和地方政府當(dāng)前面臨的重中之重，需穩(wěn)妥解決，不容有失。所有的存量債務(wù)需在發(fā)展中解決，沒有業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型發(fā)展支撐，僅僅依靠借新還舊以時間換空間可作為短期權(quán)宜之計，但不可持續(xù)。在此提出幾點化債思路：

（1）控制債務(wù)總量。但不搞“一刀切”，對于那些有明確的還款來源的市場化項目，在合理論證的基礎(chǔ)上，允許城投公司繼續(xù)舉債，借助財務(wù)杠桿獲得超額收益；對于沒有收益來源的項目，堅決杜絕增加債務(wù)規(guī)模，僅允許城投公司借新還舊，并鼓勵城投公司以市場化的方式，與融資能力強的證券公司、信托公司合作，深度研究現(xiàn)有資本市場和銀監(jiān)會各類非標(biāo)政策，與金融機構(gòu)密切配合，開拓除本地銀行外的非銀金融機構(gòu)渠道，且債務(wù)期限的重要性大于債務(wù)成本，合理調(diào)整債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，為城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展贏得充分的時間。

（2）盤活資產(chǎn)存量。城投公司現(xiàn)有資產(chǎn)需系統(tǒng)梳理（特許經(jīng)營權(quán)資產(chǎn)、供應(yīng)鏈資產(chǎn)、保障房資產(chǎn)等），充分利用資本市場現(xiàn)有工具、reits、類reits、Abs、Abn、Cmbs等工具，盤活存量資產(chǎn)，真正以資產(chǎn)未來的現(xiàn)金流而非主體信用進行融資，在不增加企業(yè)債務(wù)規(guī)模的前提下，增加現(xiàn)金流，緩解資金壓力。

（3）保持現(xiàn)金流量?，F(xiàn)金流是企業(yè)生存的基礎(chǔ)，企業(yè)短期可以沒有利潤，但不能沒有現(xiàn)金流。企業(yè)在堅持市場化經(jīng)營的前提下，對應(yīng)收賬款、存貨等流動性差的資產(chǎn)需系統(tǒng)梳理，提出增加資產(chǎn)流動性的辦法和措施。對于繼續(xù)新增的應(yīng)收賬款等流動性較差資產(chǎn)，依照會計準(zhǔn)則計提壞賬，并追究相關(guān)決策人責(zé)任。對于短期資金緊張的情形，在堅持依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，允許地方政府主導(dǎo)，在風(fēng)險可控的企業(yè)間進行拆借，保持企業(yè)的現(xiàn)金流入。

2.主體整合，平穩(wěn)淘汰弱體機構(gòu)

如前所述，中央企業(yè)從2013年國資委成立時的196家，整合為當(dāng)前的97家。目前地方城投公司存在主體較多，各自為政，缺乏有效的資源整合等問題。建議各地方政府根據(jù)實際情況對轄區(qū)內(nèi)各種類型的城投公司進行必要的整合。其中，可以借鑒的模式推薦為：設(shè)立一級地方持股平臺，該平臺承擔(dān)實際的出資義務(wù)、承擔(dān)融資責(zé)任，依據(jù)實際情況對下屬二級企業(yè)實行戰(zhàn)略管控、財務(wù)管控或運營管控。在總部層面總體進行協(xié)調(diào)管理，包括設(shè)置考核目標(biāo)，二級公司核心人員的選聘任免，定期的市場分析和政策研究，各子公司的業(yè)務(wù)協(xié)同，對政府部門的對接協(xié)同等；各二級公司僅為業(yè)務(wù)單元，負責(zé)具體的市場化運營接受一級集團的管控，二級公司人員主要為業(yè)務(wù)型人才，避免麻雀雖小五臟俱全，最大程度減少運營成本。在整合過程中，通過強強聯(lián)合，做大城投公司資產(chǎn)規(guī)模，提高債項評級，降低融資成本，提高業(yè)務(wù)協(xié)同度；通過強弱聯(lián)合，逐步將無市場化盈利能力的企業(yè)淘汰，且平穩(wěn)化解弱體機構(gòu)的債務(wù)。

3.依資源稟賦構(gòu)建企業(yè)戰(zhàn)略

地方城投公司普遍存在戰(zhàn)略不清的現(xiàn)象。建議城投公司詳細梳理各自的資源稟賦，本著“因地制宜，因城施策”的原則，有條件的可聘請專業(yè)咨詢公司，共同謀劃企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略并制定相應(yīng)的落地措施。戰(zhàn)略大師德魯克認為戰(zhàn)略規(guī)劃不是規(guī)劃“未來做什么”，而是規(guī)劃“當(dāng)前必須做什么才能準(zhǔn)備好迎接不確定的未來?！泵總€城投公司要制定清晰的戰(zhàn)略，并以此為基礎(chǔ)向政府要資源向市場要效益。

4.引入社會資本完善法人治理結(jié)構(gòu)

引入社會資本完善法人治理結(jié)構(gòu)并非單純的口號，從央企改革成果來看，社會資本的引入不僅可以改變國有企業(yè)一股獨大的局面，形成董事會、股東會等現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，改變政府在重大問題上一言堂的局面，還會進一步引資本、引資源，放大國資的控制力和影響力。同時，社會資本的引入，相當(dāng)于以股權(quán)的形式解決了地方城投公司的融資問題，可以進一步幫助城投公司化解存量債務(wù)。在城投公司推進混改中有兩點需要特別注意：一是國企與社會資本的股權(quán)合作要在法律法規(guī)允許的框架下市場化運作，避免滋生腐敗尋租；二是社會資本都是逐利的，這就需要城投公司將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為混改標(biāo)的，本著與社會資本合作共贏的心態(tài)，而并非請社會資本入局接盤或明股實債融資。

5.關(guān)鍵崗位市場化選人用人

企業(yè)競爭歸根到底是人才競爭，對城投公司而言，脫離政府融資職能后，理論上公司人員已經(jīng)與政府人員相分離。但考慮到城投公司的特殊性，建議城投公司的董事長和黨委書記仍由政府派出，履行公司治理聘任程序，負責(zé)公司的戰(zhàn)略方向，強化黨委在“三重一大”方面的重要決策作用。但公司總裁、重要業(yè)務(wù)部門負責(zé)人可由市場化選聘，設(shè)立市場化考核機制，并建立一級管理總部和二級業(yè)務(wù)公司的人才流動機制。

總之，地方政府融資平臺（城投公司）為我國特定時期的歷史產(chǎn)物，對解決地方經(jīng)濟發(fā)展和百姓民生發(fā)揮了重要的作用，同時也積累的大量的債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前及今后一段時期，城投公司仍將長期存在并繼續(xù)發(fā)揮作用，但需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的資源稟賦，在發(fā)展中化解債務(wù)，在發(fā)展中進行市場化改革，逐步成為自主決策、自負盈虧的市場化主體，成為中國經(jīng)濟的中堅力量，為地方經(jīng)濟的發(fā)展和民生的改善做出長久貢獻。

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